Dertien miljard, bijna nergens naartoe

Dertien miljard euro staat in de begroting 2027 klaar voor kernenergie. Maar van die dertien miljard is 98 procent juridisch nog nergens aan gebonden, kost het project dat het moet betalen officieel twee tot drie keer zo veel, en produceert het eerste reactorvat niet vóór 2040. De politieke discussie gaat inmiddels over bedragen die nog niet zijn uitgegeven, voor een technologie die nog niet is aanbesteed, op een tijdlijn die nog niet vaststaat.

Dat is geen argument tégen de kerncentrales. Het is wel een argument om precies te zijn over wat er op tafel ligt — en wat niet. Centraal in die afweging staat een vraag die tot nu toe niet openbaar is beantwoord: wat levert dit geld economisch op, en wanneer? En hoe verhoudt dat rendement zich tot de alternatieven die hetzelfde fonds had kunnen financieren?

Wat de begroting werkelijk zegt

Het Klimaat- en Energiefonds heeft in de Ontwerpbegroting 2027 een vrije ruimte van €13,04 miljard op het perceel Kernenergie. Dat perceel is politiek sterk geoormerkt: een andere besteding vergt een kabinetsvoorstel en een meerderheid bij de begrotingsbehandeling. Maar "geoormerkt" is wat anders dan "uitgegeven". Het kabinet haalde eerder middelen uit dit fonds voor andere prioriteiten — een herinnering dat de bestemming politiek veranderbaar blijft.

Tegelijk is de pot kleiner dan de opgave. Het kabinet raamt de bouw van twee grote Generation-III+-centrales op €20 tot €30 miljard, exclusief financieringslasten. De €13 miljard die op papier beschikbaar staat, kan dus niet de volledige bouwrekening betalen, laat staan de rente, de netinpassing, de locatiekosten of latere exploitatiefasen. Het PBL schatte in zijn quickscan over het MJP 2026 dat de reservering "mogelijk voldoende kan zijn voor twee centrales, maar niet voor vier." Het kabinet heeft gekozen voor volledige publieke financiering ten minste in de eerste bouwfase, met een renteloze lening tijdens de bouw. Die constructie verlaagt de zichtbare rentelast; zij verplaatst het bouw- en kostenrisico naar de belastingbetaler.

Over de oplevering is de toon in de afgelopen vier jaar merkbaar verschoven. Aanvankelijk sprak het kabinet over oplevering rond 2035. De Algemene Rekenkamer vermeldt inmiddels eind jaren dertig; het PBL hanteert 2040 als rekenjaar. Dat zijn geen semantische nuances: elk jaar later is een jaar minder elektriciteit voor de 2030-doelen, een jaar langer wachten voor de aansluitwachtrijen, en een jaar meer bouwrisico dat op de staatsbegroting staat.

Wat twee kerncentrales wél leveren

Nauwkeurigheid vereist ook dat je benoemt wat de centrales wél kunnen. Twee reactoren van de geplande omvang produceren samen 2 tot 3,3 gigawatt aan geïnstalleerd vermogen en naar schatting 24 terawattuur per jaar — goed voor 9 tot 13 procent van de voorziene elektriciteitsproductie in 2035. Dat is geen marginale toevoeging.

De systeemwaarde zit in de combinatie: CO2-arm, weeronafhankelijk en met hoge beschikbaarheid. In een elektriciteitsnet dat steeds meer wind- en zonnestroom verwerkt, is dat zogenoemde vaste, regelbare productie kostbaar. Een stille windstilte van vier dagen — een "dunkelflaute" in het vakjargon — is een scenario waarvoor je niet op batterijen of vraagrespons alleen kunt rekenen. Maar dat argument verdient precisie: twee centrales dekken tijdens zo'n periode 9 tot 13 procent van de vraag. De overige 87 procent moet ergens vandaan komen — en dat is momenteel voornamelijk aardgas. Batterijopslag voor twee weken Nederland kost naar ruwe schatting €100 tot €300 miljard; waterstof als seizoensopslag is technisch mogelijk maar commercieel nog niet op die schaal beschikbaar. Daarbij treft een dunkelflaute Noordwest-Europa doorgaans tegelijk, waardoor importcapaciteit juist in zo'n scenario beperkt is. Het sterkere argument voor kernenergie is daarmee niet het uitzonderingsscenario, maar de structurele bijdrage over het hele jaar: constante productie verlaagt de totale opslagbehoefte en vermindert afhankelijkheid van gasback-up en intercontinentale importstromen. Twee grote centrales zijn als lange-termijn aanvulling op variabele bronnen geen irrationele keuze — wie ze echter als afdoende antwoord op de dunkelflaute presenteert, overschat hun aandeel.

Maar kernenergie is geen piekflexibiliteit. Grote centrales draaien het liefst constant op hoog vermogen; hun onverwachte uitval is juist een significant enkelvoudig systeemrisico. En ze lossen vóór hun oplevering geen enkel huidig probleem op.

Drie systeemdiensten die kerncentrales niet leveren

Congestie op het Nederlandse elektriciteitsnet is in essentie een lokaal en tijdelijk probleem: een overvol station in Brabant, een bedrijventerrein dat wacht op een zwaardere aansluiting, een woonwijk die niet op het net kan. Een kerncentrale bij Eemshaven of Terneuzen produceert kilowatturen op nationaal niveau; zij lost de krapte op een midden- of laagspanningsstation elders niet op. Netbeheer Nederland rapporteerde in 2025 recordaanleg, en constateerde tegelijk dat de vraag sneller groeide dan de uitbreidingscapaciteit.

Warmte en gas zijn een tweede blinde vlek. Kernenergie maakt elektriciteit; zij verlaagt direct noch de gasvraag, noch de energierekening van een slecht geïsoleerde rijtjeswoning — en van zulke woningen telt Nederland er miljoenen: het Nationaal Isolatieprogramma beoogt er 2,5 miljoen aan te pakken. Elke gigajoule gas die je vervangt door elektrische warmte werkt alleen als de woning wél goed geïsoleerd is; anders is het een duurder alternatief voor hetzelfde probleem.

Een derde dimensie is tijd. Tussen nu en eind jaren dertig moet er van alles gebeuren: grote industrie die een aansluiting nodig heeft, de afbouw van aardgas in wijken, de opbouw van laadinfrastructuur voor transport. Al die transities hebben tussen 2026 en 2040 investeringen nodig die een centrale die dan nog in aanbouw is, niet kan bekostigen of vrijspelen.

Wat de alternatieven kunnen — en niet

Er zijn drie diensten voor en door het elektriciteitssysteem die nodig zijn voor de energietransitie. De serieuze discussie dient ook over die andere systeemdiensten te gaan.

Netrandvoorwaarden zijn geen concurrent van kernenergie; zij zijn een voorwaarde waaronder kernenergie, wind en zon allemaal waarde krijgen. Het klimaatfonds kan de netbeheerders niet betalen voor hun kabels en stations — dat is een gereguleerde markt. Maar het kan wél de knelpunten financieren die de netbeheerders blokkeren: ruimtelijke procedures versnellen via een expertpool, gebiedsinvesteringen die draagvlak borgen, grondverwerving voor energie-infrastructuur. Het PBL ondersteunde deze gerichte inzet expliciet. De bottleneck is niet geld voor kabels; het is vergunningsduur, ruimte en personeel.

Flexibiliteit en vraagrespons richten zich wél rechtstreeks op de huidige congestievraag. Industriële vraagsturing kan volgens Netbeheer Nederland circa 4 gigawatt bijdragen aan het verminderen van tekorten in piekuren; stuurbare hybride warmtepompen voegen naar schatting 0,3 tot 0,6 gigawatt toe. Energiehubs — installaties die lokale opwek, vraag, opslag en conversie koppelen — kunnen via groepstransportovereenkomsten capaciteit vrijspelen voor anderen op hetzelfde station. Dat werkt echter niet overal tegelijk: flexibiliteit is sterk afhankelijk van locatie en het exacte moment van de vraag — digitale aansturing en de bereidheid van bedrijven om processen aan te passen zijn daarbij onmisbaar.

Isolatie en warmtefinanciering leveren geen kilowatturen. Zij verlagen wel direct gasvraag, CO2-uitstoot, piekvermogen en energiearmoede — en zij zijn randvoorwaardelijk voor bijna elke warmtetransitie. CPB, PBL en TNO ramen dat negen van de tien huishoudens in eengezinswoningen bij de gunstigste combinatie van isolatie en warmteoptie financieel voordeel hebben. PBL waarschuwt dat een generieke subsidie relatief vaker hogere inkomens bereikt; een serieus programma richt zich op slechte labels, lage inkomens, huurwoningen en ontzorging.

Twee scenario's, één tijdsas

De vraag die de politieke discussie grotendeels heeft overgeslagen, is kwantitatief: wat levert de investering economisch op, en wanneer — voor kernenergie, en voor de alternatieven die hetzelfde fonds had kunnen financieren?

Scenario A: een gedeeltelijke spreiding over de drie alternatieven

Isolatie is van de drie het meest doorgerekend. CPB, PBL en TNO ramen voor negen van de tien eengezinswoningen een financieel voordeel van gemiddeld ruim €300 per jaar voor eigenaar-bewoners en ruim €700 voor corporatiehuurders. Bij 2,5 miljoen woningen — het NIP-doel — loopt de jaarlijkse energiebesparing op tot €750 miljoen tot €1,75 miljard. Dat is rendement dat vanaf circa 2030 terugvloeit naar huishoudens, gemeenten en de schatkist via lagere gasimport en minder energiearmoede. De maatschappelijke terugverdientijd bedraagt ruwweg zeven tot tien jaar.

Voor netuitbreiding geldt een andere redenering. Het klimaatfonds kan en mag de investeringen van netbeheerders niet direct bekostigen — die lopen via gereguleerde tarieven. Maar het fonds kan wél de randvoorwaarden bekostigen die netbeheerders blokkeren. Vergunningsprocedures voor grote elektriciteitsinfrastructuur duren nu acht tot twaalf jaar; TenneT signaleerde dat rechtszaken alleen al twee extra jaar vertraging kunnen toevoegen. Het PBL onderschreef in zijn klimaatfonds-quickscan de toegekende "vliegende brigade voor snellere ruimtelijke inpassing" en adviseerde een "substantieel bedrag" te reserveren voor gebiedsinvesteringen die draagvlak in de regio borgen. Achtergrond: de netto maatschappelijke schade van netcongestie loopt op tot tientallen miljarden euro per jaar — de Rijksoverheid raamde dit in augustus 2025 in kaart. Zelfs het met één tot twee jaar versnellen van de aanleg van een enkel hoogspanningsstation heeft bij die economische achtergrond een maatschappelijke waarde die de investering in randvoorwaarden velen malen overtreft.

Flexibiliteit en vraagrespons zijn de snelst renderende maatregel. Industriële vraagsturing is grotendeels een contract- en digitaliseringskwestie, geen infrastructureel probleem. Rendement begint op zijn vroegst in 2027–2028.

Scenario B: kernenergie alleen, de alternatieven uitgesteld

Eerste kilowattuur: 2040 of later (PBL rekenjaar; Rekenkamer: eind jaren dertig, tijdlijn nog niet vaststaand). Dat betekent: nul rendement tot 2040, gevolgd door maximaal 9 tot 13 procent van de elektriciteitsvraag op dat moment — en een productiewaarde van circa €1,9 miljard per jaar bij een marktprijs van €80 per megawattuur.

Wat er in 2040 staat als de alternatieven zijn uitgesteld: een net dat veertien jaar zonder randvoorwaarden-versnelling is voortgemoderd, 2,5 miljoen woningen die niet zijn geïsoleerd, geen vraagrespons-infrastructuur en onveranderde afhankelijkheid van gasback-up voor de overige 87 procent van de dunkelflaute-vraag. De twee kerncentrales arriveren dan in een systeem dat op de drie andere dimensies nauwelijks is verbeterd.

De vergelijking in netto contante waarde

Een ruwe berekening bij een maatschappelijke discontovoet van 5 procent: gecombineerde isolatie- en flexibiliteitsrendementen van €1,5 miljard per jaar die aanvangen in 2030 leveren over twintig jaar een netto contante waarde van circa €22 miljard. Hetzelfde jaarlijkse rendement dat pas in 2040 begint, levert circa €13 miljard — €9 miljard minder, alleen al door het tijdsverschil van tien jaar. Dat tijdsverschil is meer waard dan alle jaarlijkse opbrengsten van de kerncentrales in hun eerste vijf jaar.

Ontbrekend in de besluitvorming: er is tot op heden geen openbare maatschappelijke kosten-batenanalyse die kernenergie afzet tegen de alternatieven. Het PBL stelde in zijn quickscan dat "het moeilijk te voorspellen is of kernenergie een rendabele manier van elektriciteitsproductie zal zijn." De Rekenkamer vroeg om een volledige business case. Die was er niet toen de €13 miljard werd gereserveerd.

Een matrix, geen ranglijst

De vier opties concurreren niet op één maat. Wie ze in een "euro per terawattuur"-tabel dwingt, maakt de vergelijking preciezer dan hij is.

Twee grote kerncentrales leveren rond 2040 CO2-arm vast vermogen; hun hoofdrisico zijn bouwtijd, kosten en de volledige publieke risico-overname. Netrandvoorwaarden leveren versnelling eerder, via andere mechanismen, maar zijn afhankelijk van politieke coördinatie en lokaal draagvlak. Gerichte flex en energiehubs leveren piekreductie op kortere termijn, maar zijn gebiedsafhankelijk. Isolatie en warmtefinanciering verlagen gas- en warmtevraag snel, met directe baten voor betaalbaarheid.

Het eerlijke beleidsargument is daarmee geen aanval op kernenergie als technologie. Het is de constatering dat het energiesysteem meerdere schaarsteproblemen tegelijk heeft — en dat een fonds dat vrijwel geheel op één bron wordt ingezet, voor de overige problemen geen ruimte laat.

Beslispoorten

De Algemene Rekenkamer waarschuwde de Kamer uitdrukkelijk te letten op onomkeerbare besluiten met groot financieel belang. De momenten die er werkelijk toe doen, zijn niet de politieke uitspraken maar de contractuele stappen: het opstellen van een government support package met kostenvork, scenario's en risicoallocatie; de oprichting van een staatsdeelneming; grondaankopen; en het sluiten van bouw- en exploitatiecontracten. In juni 2026 is een nationaal voorkeursrecht gevestigd nabij Terneuzen en Eemshaven — dat blokkeert grondversnippering, maar is geen bouwbesluit.

Budgetrecht is vooral vóór contractering effectief. Daarna verschuiven de kosten en risico's naar de staat, ongeacht hoeveel er begrotingstechnisch als "vrij" te boek staat.

Een praktisch voorstel dat de Rekenkamer impliciet ondersteunt: reserveer financiering voor de voorbereiding en de eerstvolgende openbaar toetsbare fase, en maak pas na een transparant contract en een geactualiseerde kosten-baten- en netinpassingsanalyse kapitaal voor de bouw onomkeerbaar. Het niet vastgelegde deel blijft dan beschikbaar voor maatregelen met snelle, aantoonbare systeemwaarde.

De echte vraag

De keuze is niet of kernenergie als technologie een zinvolle rol kan spelen. Het PBL stelt zelf dat kernenergie bijdraagt aan de robuustheid van het systeem en over een brede bandbreedte goed inpasbaar is in een klimaatneutrale elektriciteitsvoorziening. Die technologische merite staat niet ter discussie.

Wat wél ter discussie staat, is de economische verdediging van de keuze om 98 procent van een fonds van €13 miljard nu te reserveren voor één technologie — zonder openbare kosten-batenanalyse, terwijl alternatieven aantoonbaar tien jaar eerder rendement beginnen te leveren, en terwijl diezelfde alternatieven nu geen ruimte krijgen in hetzelfde fonds.

De opportuniteitskosten lopen van 2026 tot 2040 op: veertien jaar uitgesteld rendement op isolatie, veertien jaar vertraagde randvoorwaardenverbetering voor het net, veertien jaar zonder vraagrespons-infrastructuur. De kerncentrales die rond 2040 — als alles meezit — beginnen te produceren, zijn niet in de eerste plaats duur omdat ze worden gebouwd, maar omdat al het andere een decennium moest wachten op hun reservering.

Isolatie en warmtefinanciering, betere netrandvoorwaarden, ontwikkeling flexibiliteit en vraagrespons, en kernenergie verdienen een gefaseerde optie, met toetsbare beslispoorten en eerlijke rapportage over kosten, risico en netinpassing. Dat leidt tot een vraag die nu niet gesteld lijkt te worden: hoe kon, zonder openbare economische vergelijking, bijna het volledige vrije budget van het klimaatfonds naar één technologie gaan — en is er nog ruimte dat te corrigeren vóór de eerste contractuele onomkeerbaarheid?

Sources

Rijksfinanciën en begrotingsstukken

• Rijksfinanciën, Klimaat- en Energiefonds, Ontwerpbegroting 2027 — vrije ruimte perceel Kernenergie, €13,04 miljard
• Tweede Kamer, vragen vrije ruimte MJP27 — gebondenheid en politieke oormerkstatus van het fonds
• Tweede Kamer, brief KGG / €20–30 mld — raming bouwkosten twee grote centrales
• Tweede Kamer, antwoorden publieke financiering — keuze voor volledige staatsdekking in de bouwfase
• Algemene Rekenkamer, begrotingsbrief KGG — waarschuwing onomkeerbare besluiten; verzoek om volledige business case

Planbureau en onafhankelijke analyse

• PBL, Reflectie op voorstellen Klimaatfonds MJP 2026 (quickscan, april 2025) — beoordeling kernenergiereservering; aanbeveling randvoorwaarden net; "moeilijk te voorspellen of kernenergie een rendabele manier van elektriciteitsproductie zal zijn"
• CPB/PBL/TNO, inkomenseffecten verduurzaming — financieel voordeel negen van tien huishoudens; gemiddeld €300–€700 per jaar
• PBL, bredewelvaartsanalyse woningisolatie — effectiviteit per doelgroep; risico bereikbaarheid lagere inkomens

Locaties en rijksbeleid

• Rijksoverheid, locaties en publieke financiering, 19 juni 2026 — voorkeursrecht Terneuzen en Eemshaven
• Rijksoverheid, capaciteitsmechanisme, 19 juni 2026 — flexibiliteitsmaatregelen piekuren
• Rijksoverheid, isolatieoffensief, 22 juni 2026 — NIP derde tranche €471 miljoen

Netbeheer en congestie

• Netbeheer Nederland, Stand van de Uitvoering 2025 — recordaanleg en groeiende congestievraag
• Netbeheer Nederland, KIES — Keuzes integraal energiesysteem — industriële vraagsturing 4 GW; hybride warmtepompen 0,3–0,6 GW
• Rijksoverheid, De netto maatschappelijke kostprijs van netcongestie (augustus 2025) — economische schade netcongestie; mitigerende maatregelen reduceren schade met 29 procent
• Tweede Kamer, antwoorden ruimtelijke vertraging hoogspanningsnet — vergunningsprocedures grote elektriciteitsinfrastructuur: 8–12 jaar